2024-12-04
我国是自然灾害高风险国家，保险业在减缓自然灾害冲击中发挥着不可替代的作用。2024年5月，国家金融监督管理总局发布的《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》提出，保险机构要坚持保障本源，持续优化保险产品和业务结构，为经济社会发展保驾护航。推动巨灾保险发展，发挥好保险在防灾减灾救灾中的作用。
在全球范围内，巨灾保险体系大致可以分为三类模式：政府主导模式、市场主导模式及政府与市场协作模式。
政府主导模式
政府主导模式的特点是政府进行资金的筹集，并采取强制性或者半强制直接提供巨灾保险。其是目前巨灾保险的主要经营模式，美国、土耳其、西班牙和新西兰等国家实施的巨灾保险计划都属于这种模式。美国国家洪水保险计划（NFIP）是典型的政府主导型巨灾保险计划，通过政府的干预，其在一定程度上解决了市场失灵的问题，并实现了广泛的保险覆盖。加勒比地区巨灾保险基金（CCRIF）也是一种政府主导的保险机制。该基金由成员国政府共同出资，保费由政府预算支付，一旦发生灾害，可迅速启动赔付。其通过预定赔偿机制，缩短了传统保险赔付的时间，为受灾国提供了及时且重要的财务支持。
市场主导模式
市场主导模式的特点是政府不对巨灾保险的提供进行任何强制性规定，不进行经营管理，不承担保险责任，也不提供再保险支持。英国于20世纪60年代初推出了采取商业化运作的洪水保险，政府不参与洪水保险的日常运营和管理，也不承担有关风险。英国具有发达的保险和保险体系，使得洪水风险的纯商业化运作成为可能。美国的地震保险体系更具市场导向性，加州地震局（CEA）是通过市场筹资组建的，由保险公司本着自愿原则，根据各自的市场份额参股，并承诺在出现极端情况时，按照约定承担一定比例的损失。CEA与加州政府财政没有直接联系，其资产来源于地震保险费、成员公司投入的资本金、借款、再保险摊回及资金运用收益。加州政府不负责向CEA提供资金，也不对其债务承担连带责任。CEA的保险产品由市场定价，居民可以自愿选择是否购买。这种市场化运作方式有效减轻了政府的财政负担，并通过市场机制提高了资源配置效率。但在市场主导模式中，政府也提供一定的支持。
政府与市场协作模式
政府与市场协作模式的特点是由政府和市场共同参与，商业保险公司进行商业化运作，政府提供政策支持和制度保障，并对巨灾风险进行分担。日本的地震保险就采用此种协作模式，由政府与各非寿险公司共同经营，由各商业保险公司共同发起组建日本地震再保险公司，政府同时承担相应的风险责任，形成了保险公司、再保险公司和政府共担风险责任的体系。东南亚灾害风险保险基金（SEADRIF）也是一类具有协作特点的巨灾保险计划，旨在为东南亚国家提供地震、台风和洪水等灾害的保险保障。
巨灾保险体系面临的挑战
尽管上述巨灾保险体系取得了一定的成功，但仍然面临一些挑战。
一是保费与赔付不平衡。NFIP近年来就遭遇了严重的财务问题。全球气候变化导致洪水频率和强度增加，其赔付额远超保费收入，导致该计划长期亏损。为了解决这一问题，政府需不断增加保费，但过高的保费又会削弱居民的投保意愿，形成恶性循环。这种保费与赔付之间的矛盾是全球巨灾保险面临的普遍问题。
二是公众风险意识不足。在地震保险领域，由于地震发生的时间间隔较长，公众风险意识不足会导致保险投保率较低。
三是保险市场失衡。在高风险地区，保险公司因风险过大拒绝提供保险，导致居民无法获得保险。而在低风险地区，虽然保险费率较低，但投保率可能不足。
发展巨灾保险的建议
基于国际巨灾保险体系的经验和挑战，我国在发展巨灾保险时可借鉴如下方面：
一是促进政府与市场相协调的保险模式。我国应探索建立政府与市场结合的保险体系。政府可提供基础的保险保障，覆盖最基本的风险，而保险公司可提供补充保险服务，以此实现风险分散。同时，也可借鉴CCRIF和SEADRIF的经验，鼓励更多以省或市为单位的政府投保，这不仅有助于通过保险渠道在纵向上向更多市场分散风险，也有助于在横向上通过规模效应降低风险。此外，政府还可通过税收优惠、财政补贴等政策，支持巨灾保险发展。
二是适度控制赔偿程度，确保保费负担合理。CCRIF面临的主要矛盾是保费支付能力有限，所以制度设计将“起赔点”定得相对较高，赔偿比例控制在20%左右，即仅满足受灾国政府保证基本运行，由此将保费控制到最低水平。
三是建立科学的风险评估体系。为避免保费与赔付之间的矛盾，我国应建立科学的风险评估体系，准确评估巨灾风险，合理确定保险费率，确保保险计划的可持续性。同时，政府应提供必要的财政支持，帮助巨灾保险体系应对极端情况，避免出现类似NFIP的长期亏损问题。
四是完善风险分散机制。可设立巨灾基金，由政府和保险公司共同出资，当灾害发生时，基金将根据损失情况进行赔付，减少保险公司的财务压力。同时，通过再保险及巨灾债券，将风险进一步分散至国际市场，以增强抗风险能力。尤其是在面对地震、洪水等巨灾时，再保险和国际资本市场的介入可极大地缓解本土市场的负担。
总之，巨灾保险作为一种准公共产品，需要全社会形成合力推进并加以完善，以更好地应对气候变化的挑战。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第867期，2024年12月4日
