2024-01-24
党的二十大报告中指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。《2022年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2022年末，全国60周岁及以上老年人口28004万人，占总人口的19.8%；全国65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的 14.9%。与此同时，老年人中的失能人口数目也在攀升。《中国老龄产业发展报告（2021-2022）》显示，2022年末我国60岁及以上老年人达到2.8亿，其中失能、半失能老年人大约4400万。在80岁以上的老年人群中，失能、半失能的约占40%，他们需要不同程度的医疗护理和长期照护服务。
如此庞大且发展迅速的失能老年人口规模急需我国养老事业迅速跟进，但是目前仍面临困境。一方面，随着人口老龄化和失能老年人口基数的攀升，社会对养老、医疗以及生活照料的需求快速增长；另一方面，家庭规模相对缩小使得家庭护理功能有所弱化，且失能人员的社会支持系统尚未完全建立，社会对失能人员生活照料的有效供给不足。严重的供需失衡将会使长期护理服务的费用更加高昂，给失能老年人带来相当大的支付压力。
长期护理保险制度在减轻失能、半失能老年人的家庭负担方面承担着不可或缺的作用。我国在2016年以河北承德等15市为试点城市率先开展长期护理保险制度的试点，2020年将长期护理保险制度试点城市（区）扩至49个，试点工作稳步推进。2022年，参加长期护理保险人数共1.699亿人，享受待遇人数120.8万人；基金收入240.8亿元，基金支出104.4亿元；长期护理保险定点服务机构7679个，护理服务人员33.1万人。
长期护理保险制度在助力老龄事业上有两方面独特优势。一方面，缓解养老保障过程中发生的各主体功能分离的问题。长期护理保险制度将医疗机构、养老机构、护理机构通过保险方式形成链条，简化老年人的就医和护理手续，优化老年人的护理体验。这种模式有利于形成专业化的老年人健康管理档案，为将来利用大数据技术实现个性化的护理服务配置和手续办理提供了可能。另一方面，建立完善的失能等级评估管理，更好地满足保障对象的需求，并且推动相关领域协同发展。2023年12月，《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》出台，以规范评估程序、精准识别保障对象，并提升服务利用效率；引入独立评估机构，促进社会力量参与，以引导和促进服务体系规范有序发展。
面向未来，长期护理保险在优化服务质量上具有较大潜力。针对目前试点政策的实施情况，为使长期护理保险能够更好地助力老龄事业发展、增进社会福利，笔者提出以下发展方向。
首先，兼顾机构照护和家庭照护。2020年发布的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》指出，“长期护理保险基金主要用于支付符合规定的机构和人员提供基本护理服务所发生的费用”。不少试点城市主要采用向机构采购护理服务的方式，但有些城市例如成都则提供了向失能人员亲属采购照护服务的待遇支付方式。家庭照护与机构照护各有优劣势。服务质量方面，机构照护更加专业，照护知识和技能更加全面，而家庭照护质量参差不齐、难以管理。老人心理关怀方面，家庭照护能够让老年人身处熟悉的环境，在提供照护服务的同时能够兼顾老年人的心理健康，与此同时机构照护的服务较为统一，老年人有可能无法获得个性化的精神慰藉。同时保障家庭和机构照护，有助于满足不同老年人的照护需求、兼顾心理关怀和经济支持，也能激励护理机构提升经营管理效率、提高自身的服务质量。
其次，政府与市场明晰各自权责，形成有效配合。在保险公司与政府的协作中，长期护理保险制度应更加完善自身发展模式，积极引入具有资质的商业保险机构或其他社会力量参与护理保险经办服务，并借助保险公司等机构的风险控制优势来管理风险，增强制度本身的发展可持续性。政府在长期护理保险运营当中应在护理服务机构和从业人员的协议管理、监督稽核、资格审定等方面提供一定支持，做好政策制定者、服务优化者和服务监督者的角色，具体体现在：可以加强长期护理保险的制度化、规范化建设，鼓励社会力量兴办老年社会护理事业，完善长期护理保险的服务体系；整合有关老年长期护理的机构，形成成熟完备的长期护理体制，并建立专门的监管机构；加强宣传引导，加快培养护理人才，为长期护理保险护理服务的优化提供足够的人才储备。
最后，与其他社会保障项目有效衔接。长期护理保险与医疗保险目前存在大量交叉，权责界定比较模糊，有可能出现重复保障或遗漏保障的情况。为使其与医疗保险等其他社会保障项目实现有效的政策衔接，应当尽快从法律层面合理清晰地界定医疗保险和长期护理保险的保障内容，进行适当的责任划分。如失能病人术后的住院治疗和护理康复应当如何界定；再如失能人士接受日常医疗服务中哪些项目应由医疗保险报销、哪些项目应由护理保险支付等。另外，在部门衔接方面，相关政府部门如医保、人社、民政和卫生健康等部门要进行有效沟通和分工，统一护理服务机构、护理人员资格准入和管理方面的规定，减少不同部门在机构管理和人员资质审核方面的政策摩擦。
总体来看，长期护理保险制度是老年护理需求风险的有效转移工具，是我国老龄事业的重要组成部分。未来在加强顶层制度设计、完善筹资机制并落实配套设施的同时，可以健全多层次长期护理保障体系，以缓解财政压力、优化个体服务，为老龄事业发展添砖加瓦。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第841期，2024年1月24日
