2023-10-18
“做生意是要有本钱的”。对于银行业保险业金融机构，资本就是经营业务的本钱，是能够用来抵御风险、支持长期发展的“真金白银”。从金融监管的角度看，资本监管也是审慎监管的核心要素之一，是确保金融机构稳健经营、防范金融风险的重要支柱。
近年间，银行保险机构的资本监管持续完善。对于保险机构，2016年，中国风险导向的偿付能力体系，即“偿二代”正式实施，在推进保险监管现代化建设、提升行业风险防控能力、促进行业转型升级、增强我国保险市场和保险监管的国际影响力方面发挥了积极作用。2022年，原银保监会开始实施《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》，以提升偿付能力监管制度的科学性、有效性和全面性。对于银行机构，监管部门正在逐步推进资本监管制度革新，原银保监会于2023年2月发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。从修订稿内容可以看出，《征求意见稿》的修订延续了我国银行资本监管规则的制订逻辑，积极借鉴相关国际标准的同时结合我国银行业实际情况。
总体上，《征求意见稿》修订尊重了巴塞尔协议Ⅲ国际监管改革的框架和思路，这也是中国作为国际金融监管规则制定机构重要成员国之一的应有之义。中国于2009年成为二十国集团的成员，实施国际监管标准成为具有约束力的义务。而从国际规则制定过程本身来看，无论是银行业的巴塞尔协议Ⅲ，还是保险业的全球保险资本标准ICS，中国作为巴塞尔银行监管委员会和国际保险监督官协会的成员，都积极参与了规则的研究和制定，体现了我国作为重要新兴经济体的影响力。
《征求意见稿》的修订也反映了我国银行业资本监管历程的一脉相承。从1994年人民银行发布《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，参照第一版巴塞尔协议提出资本充足率监管指标，首次确立资本监管理念，到2004年《商业银行资本补充率管理办法》发布，提出“准确分类—提足拨备—做实利润—资本达标”的监管路线图，再到2012年《商业银行资本管理办法（试行）》发布实施，提出分层次资本充足率监管要求，建立覆盖信用风险、市场风险和操作风险三大风险类别资本计量体系，构建了资本充足水平、监督检查和信息披露三大支柱的完整资本监管框架。在此基础上，此次《征求意见稿》修订对三大风险的风险加权资产（RWA）的计量方法进行了深度调整和细化，并大幅提高了信息披露的内容和频率要求，一方面提升银行资本充足率计量的科学性和准确性，另一方面推动市场和公众对银行资本管理相关信息的关注和约束。
同时，应该注意到的是，巴塞尔银行监管委员会始终表示其规则适用于国际活跃银行，并不强求将其推广至世界各国的本地银行机构。目前并无全球通行的国际活跃银行标准，各国在实施国际规则的时候，会结合本国实际情况确定适用国际通行规则的银行范围。此次《征求意见稿》修订也非常注重分层次分类别的规则适用性，即监管机构所称的“匹配性”，根据银行规模、业务复杂程度、国际活跃程度和系统重要性水平的不同，适用复杂程度、精细化程度不同的资本计量和监管规则。巴塞尔协议Ⅲ国际规则固然具有相对较强的科学性，但其计量过程的复杂性意味着银行机构要面临更高的合规成本。我国有几千家大大小小的银行机构，尤其是有大量的农村银行机构，要求他们与大型银行适用同一套规则，无论是对中小银行还是基层监管资源而言，都是不现实的。因此，需要在资本计量和监管精细化和合规成本之间寻求平衡。这一点与金融管理部门近年来推动分层分类监管的思路也是一致的。
因此，尽管此次《征求意见稿》进行了大幅度修订，但由于分类监管机制的引入，预计将在很大程度上降低对中小银行的影响。尤其是第三档银行，即资产规模小于100亿元的小型银行机构，还针对其支农支小的特点，对本地业务和小额业务设置了进一步的资本优惠，这将对那些专注于服务小微和本地客户的小型银行带来资本节约的效应和正向激励。
《征求意见稿》修订引起了金融行业的广泛关注。经过公开征求意见，相信行业内的建议和诉求将会更好地在后续规则中予以体现。对于各界期待的最终方案，至少有两方面需要关注。
一是如何平衡政策稳定性与及时性、灵活性。距离上一次资本规则发布已过十年有余。对于银行监管的基础性规则，保持规则的相对稳定性确实是必要的。不可否认的是，经济形势、银行业务和风险特征的变化是迅速的，如何在政策稳定性与及时性、灵活性之间寻求一定的平衡，对于监管规则而言是一个需要考虑的问题。以房地产行业为例，仅在本轮银行资本规则修订过程持续的两三年时间内，行业形势已发生了很大的变化。考虑到我国银行业当前的房地产相关信贷仍具有一定比重，房地产信贷的资本计量要求对银行整体资本管理而言将具有重要影响。目前《征求意见稿》对以房地产为抵押的信贷资产的资本要求与国际标准相比明显偏高，如何合理设置政策起点，以及如何体现监管要求的相机调整空间，值得关注和思考。
二是政策实施的时间安排。《征求意见稿》提出，新规实施日期定在2024年1月1日，剩余准备时间已然非常紧张。对于那些面临规则大幅变动的银行机构而言，制度、系统以及传导至前端业务条线的调整迫在眉睫。相对而言，欧盟和美国等世界主要经济体都将巴塞尔协议Ⅲ实施日期延后至2025年左右。正式发布的新规能否给予一定程度的过渡性安排，可能是许多银行所关注的焦点。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第828期，2023年10月18日
